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风险管理:PPP项目实施中的重中之重
来源:信息来源:财政部网站     发布于:2015-10-13 15:50    已被浏览2445次

风险管理贯穿PPP(政府和社会资本合作)项目的整个实施过程,而无论是政府部门还是社会资本,都会一方面感受到PPP项目风险管理的重要,另一方面更感受着PPP项目风险管理的难度之高。

作为财政部PPP中心专家和世界银行公私基础设施顾问机构(PPIAF)顾问,四川大学商学院工程管理教授陈传认为,风险管理尤其是风险分担是PPP项目实施中非常核心的一个内容。虽然我国在持续探索PPP模式,并积累了一定的BOT项目经验,但对如何识别PPP项目风险、评估风险以及应对风险,仍然做得很不够。要将PPP项目的风险管理做得更好,我们仍然有很长的路要走,需要重新审视对PPP项目下风险管理的理解。

难在风险识别

风险识别是PPP项目风险管理的关键,也是对PPP项目进行风险管理的难点所在。

“每一个PPP项目的风险识别和管理都是独特的,需要根据具体项目进行具体分析。”陈传表示。

一般而言,PPP项目所面临的风险可能来自国家政策层面、行业层面、企业层面以及项目层面,而每一个层面所涉及到的风险又可细分为很多项。

陈传表示,进行风险管理方案设计时,我们往往会借用书本上的一些一般性的风险管理框架或者其他项目的风险管理框架,对于PPP项目而言,这样做是很危险的行为。因为不仅每一个PPP项目的风险都是独特的,而且其风险识别也比我们想象中的要困难,有时可能会因为忽略了看似无足轻重的一个风险事件,而造成巨大的损失,让人措手不及。

风险评估过于依赖经验

对于PPP项目风险的评估主要有两个路径,一条是基于专家的经验。“在很多PPP项目中,对可能发生风险的预估,常常是依靠具有丰富工程建设经验专家的直觉判断。因为实践经验丰富,专家们的经验价值很高,但这种途径对风险的识别具有一定的主观性,其准确性和可靠性都存疑。”陈传表示。

另一条对风险评估的路径就是对数据进行足够的积累和分析。但遗憾的是,我国基础设施领域在数据积累上非常不足。陈传举例说,我国已经建设了成百上千个现代医院,但如果真正要凭借数据对一个医院建设项目工期延误风险进行发生概率和影响的量化,那是很困难的,因为我们没有这方面的足够和准确的数据作为支撑。在国内大范围推开PPP模式的情况下,我们要从现在开始有意识地进行数据的积累,然后再通过先进的分析方法来提高对未来项目进行风险量化的水平。

关键在风险分担

PPP项目实施方案中,风险分担机制是政府和社会资本关注的焦点。风险分担主要是通过项目公司和政府之间的项目合同达成的,目标是将风险和对应的回报进行匹配。建立起合理的风险分担机制,可以使得项目整体更加物有所值。

陈传表示,从理论上讲,划分政府和社会资本各自所承担的风险有很多原则,如更有控制力的一方、更具承受力的一方和获益更多的一方应承担更多的风险等。在PPP项目中,若能很好地贯彻这些原则,理论上就可以有效解决风险分担的问题,但事实并非如此。

“一般而言,社会资本是在已经确定了项目实施方案后的招投标环节,才真正介入到具体的PPP项目中。这时,多数PPP项目的风险已从政府自身的角度预先进行了初步分配,社会资本在风险分配当中是相对被动的,而且谈判能力不足。”陈传表示。

另外,陈传表示,即使在PPP项目的实施方案中对风险进行了合理的分配,这一风险分配框架能否得到很好的贯彻也是一个问题。“PPP项目的风险分配工具就是项目合同,如果在项目合同的拟定过程中,咨询公司或法务人员没有很好的转化能力,即没有通过回报机制、退出机制等一系列的合同条款去贯彻项目风险分配的框架,或者说没有将风险分配框架转换成适当的合同文本,那也将让PPP项目风险分配的合理性打折扣。”

“在PPP项目实施中,要建立合理的风险分担机制,不仅是对政府部门和社会资本的一次考验,也是对咨询机构和法务工作者的一次考验。”陈传表示。

风险管理亦有风险

随着PPP模式应用的不断推进,PPP项目风险管理的重要性渐显,不暴露出问题则已,一旦暴露出风险问题,其对一个PPP项目的影响是巨大的。

陈传介绍,BOTPPP模式中很普遍的一个种类,我国很多地方的高速公路建设都采用这一模式。一条高速公路PPP项目的交易结构设计主要基于对未来交通量的预估,但即便是雇佣顶尖的交通流预测机构,其结果的准确性也仍然难以保证。可以说,收费公路市场需求是非常难评估的一个风险。比如,在澳大利亚,就有几条高速公路因市场需求的不确定性而面临挑战,其中,有一条高速公路预估每年有10万辆车,而实际上只有2万辆车,这使得高速公路还本付息出现了问题。

在我国PPP项目的实施中,也出现了类似的问题。上个世纪90年代,西部某省会城市通过PPP模式引入外国资本,建设了该市第六自来水厂B厂。在设计风险分配方案时,市政府将“水需求量波动”这一风险划为政府承担的风险之一。因为从当时水需求的数据分析来看,该市对自来水的需求是稳步提升的。但没有想到,B厂建成后,因亚洲金融危机和该市工业链调整等因素,全市用水的需求量大幅下降。为了消耗新建的B厂每天生产的40万吨水,市自来水公司只能让生产能力23万吨/每天的二厂和15万吨/每天的五厂基本停产。当时,该市自来水公司所收水费的三分之二都用于支付B厂净水采购费用,以至于B厂投产后的第一年,自来水公司就由盈利转为亏损1.5亿元。

陈传表示,这样的案例在PPP项目中是很典型的,一个PPP项目即便按照原则合理分配了风险,仍可能因对风险认识的不足,而承担难以承受的损失。

PPP项目识别和准备阶段需要进行的物有所值评价、财政承受能力论证,财务测算和实施方案编制,采购阶段的项目采购文件/合同拟定和谈判,实施阶段的设计、建设、运营、绩效评价,一直到移交阶段的性能测试和资产交割,每一个环节都涉及风险管理。政府以及社会资本已充分认识到PPP项目风险管理的重要性,目前,财政部PPP中心已启动有关PPP模式风险管理的课题,并将就PPP模式下的风险管理专门出版相关书籍。

 

 

 

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